صدر العدد الأول بتاريخ 2 يونيو 2007

رئيس التحرير خالد هلال المطيري

العدد: 4360

رئيس التحرير خالد هلال المطيري

دراسة حول حكومة تصريف الأعمال (2-3)

الدستور لا يسمح بتعليق جلسات مجلس الأمة في حالة استقالة الحكومة
وفقاً للأسباب والدلالات المستفادة من النصوص الدستورية


هذه هي الحلقة الثانية من الدراسة التي أعدها الخبير الدستوري المستشار شفيق إمام حول حكومة تصريف الأعمال، التي نشرت الحلقة الأولى منها على صفحات "الجريدة" في عددها الصادر في 24/11/2019، وانتهى فيها المستشار إمام إلى أن مؤدى المادة 126 من الدستور التي تنص على أنه "قبل أن يتولى رئيس مجلس الوزراء والوزراء صلاحياتهم يؤدون أمام الأمير اليمين المنصوص عليها في المادة (91) من هذا الدستور"-مؤداها أن تولي رئيس مجلس الوزراء أو أي من الوزراء منصبه مشروط بشرط حلف اليمين سالفة الذكر، فيرتبط تولي المنصب بهذا الشرط من حيث الوجود وينعدم المشروط عند عدم تحقق الشرط، وفقاً لرأي عموم أهل الفقه.

لذلك فإن حلف سمو الشيخ صباح الخالد اليمين الدستورية المنصوص عليها في المادة (91) من الدستور أمام صاحب السمو الأمير، بناء على أمر صادر له من سموه يتحقق به شرط توليه منصب رئيس مجلس الوزراء فورا وفي الحال، بصلاحيات كاملة، فيترأس حكومة تصريف العاجل من الأمور، من باب أولى، لأن من يملك الكل، وهو رئاسة حكومة كاملة الصلاحيات يملك الجزء، وهو رئاسة حكومية يقتصر اختصاصها على تصريف العاجل من الأمور، حتى يشكل سموه الحكومة الجديدة، وتظل «المستقيلة» منقوصة الصلاحية برئاسته، فلا تملك غير العاجل من الأمور.

وفي هذه الحلقة يتناول المستشار الأسباب الموجبة لانعقاد مجلس الأمة، خلال الفترة التي يستغرقها تشكيل الحكومة، وفقاً لمبدأ الفصل بين السلطات وحتى لا يحدث فراغ دستوري وتشريعي، ولا تتوقف الرقابة البرلمانية على أداء الحكومة المستقيلة، مع استخلاص دلالة المادتين (103) و(116) بما لا يعزلها عن الدلالات المستخلصة من النصوص الدستورية الأخرى المرتبطة بانعقاد المجلس.

بادئ ذي بدء، فإن تعليق جلسات مجلس الأمة وتعليق اجتماعات اللجنة المالية، حتى تشكيل الحكومة الجديدة، يكشفان ويؤكدان أن المجلس لا يستطيع العمل منفرداً ولا يمكنه تحقيق أي إنجاز دون حضور الحكومة اجتماعاته واجتماعات اللجان، مما يوجب على أعضاء المجلس الحرص على التعاون مع الحكومة لمصلحة المواطنين ومصلحة الوطن، خاصة وقد قرنت المادة (50) من الدستور مبدأ الفصل بين السلطات، بالتعاون بينها.

ذلك أنني أعلم علم اليقين حرص رئيس مجلس الأمة الموقر، كل الحرص، على تطبيق احكام الدستور واحكام اللائحة الداخلية، وانه لا تفوته واردة او شاردة في هذين الأمرين.

وأعلم أن اجتماع مجلس الأمة يومي الثلاثاء والأربعاء كل أسبوعين هو اجتماع حتمي لا يتوقف على توجيه دعوة من رئيس المجلس لهذا الاجتماع، إعمالا لأحكام المادة (71) من اللائحة الداخلية التي تنص على أن "يجتمع المجلس جلسة عادية يومي الثلاثاء والأربعاء مرة كل أسبوعين"، فهذه المادة توجب اجتماع المجلس في جلساته العادية سالفة الذكر، دون ان تقيد هذا الاجتماع بتوجيه الدعوة من رئيس المجلس.

وأن ما ورد في المادة (72) من أنه "يدعو الرئيس المجلس لعقد جلساته قبل المواعيد المقررة لعقده بثمان وأربعين ساعة على الأقل، مع ارفاق جدول اعمال الجلسة والمذكرات والمشروعات الخاصة بها إذا لم يكن قد سبق توزيعها"، هو من قبيل التنظيم والحرص على إرفاق جدول اعمال الجلسة والمذكرات والمشروعات الخاصة بالدعوة، قبل ثمان وأربعين ساعة على الأقل، حرصا على إحاطة الأعضاء بها قبل وقت كاف من عقد الجلسة، ليتسنى لهم قراءتها ودراستها والاستعداد لمناقشة ما جاء فيها.

ذلك ان عقد جلسات المجلس في المواعيد التي حددها الدستور واللائحة الداخلية هو أمر يتعلق بالنظام العام الدستوري، وليس متروكا للملاءمات السياسية، حتى ولو كانت نية أغلب الأعضاء مبيتة على عدم الحضور، ولو كان رئيس مجلس الأمة الموقر قد تشاور معهم في ذلك، حتى لا يتحمل وحده وزر تعليق اجتماعات المجلس، أمام التاريخ، والتاريخ لا يكذب ولا يرحم.

ومن الجدير بالذكر أن مجلس الامة ينعقد وفقا لأحكام المادتين 86 و87 من الدستور، بقوة الدستور، اذا لم يصدر مرسوم الدعوة الذي نصت عليه هاتان المادتان، لأول اجتماع في دور الانعقاد السنوي، ولأول اجتماع في بدء الفصل التشريعي.

ولهذا سوف نتناول في هذه الحلقة من هذه الدراسة الأسباب الموجبة لعقد جلسات مجلس الأمة، خلال فترة تشكيل الحكومة في مبحث أول، يليه في مبحث ثان الدلالات المستفادة من نصوص الدستور الأخرى على عدم جواز تعليق اجتماعات مجلس الأمة خلال فترة تشكيل الحكومة.

المبحث الأول

● الأسباب الموجبة لعدم تعليق جلسات المجلس في حالة استقالة الحكومة

لم يعد مفهوم الدولة قصرا على عناصرها الثلاثة التي يعرفها القانون الدولي العام، والتي على أساسها تعترف بها دول العالم، ومكونات الدولة شعب وأرض وحكومة، وفقا لهذا القانون، بل أصبح اهتمام العالم المعاصر باحترام الدولة لحقوق الإنسان من ناحية، وبالكيان السياسي والإطار التنظيمي للدولة من ناحية تعبير السلطة الحاكمة عن شعبها، حتى أن المستشارة الألمانية ميركل ترفض الالتقاء برؤساء الدول التي لا يوجد بها برلمان.

ونوجز الأسباب الرئيسية لوجوب عقد جلسات مجلس الأمة بحضور الحكومة المستقيلة أو في غيابها، فيما يلي:

● السبب الأول: مبدأ الفصل بين السلطات

ذلك أن نظام الحكم في الكويت يقوم على أساس الفصل بين السلطات مع تعاونها، وأنه لا يجوز لأي سلطة منها النزول عن كل أو بعض اختصاصها المنصوص عليها في الدستور وفقا للمادة 50 من الدستور.

ومؤدى نص هذه المادة أمران:

الأمر الأول: أن كل سلطة من السلطات الثلاث هي سلطة قائمة بذاتها، وأن السلطة التشريعية هي كذلك، ويتولاها الأمير ومجلس الأمة ولا يتوقف وجودها أو استمرارها على ما قد يطرأ من عارض على سلطة أخرى ولو كانت تشاركها في شؤون الحكم، فهي ليست سلطة تابعة للسلطة التنفيذية ليتوقف عقد جلساتها على قيام الحكومة أو استقالتها.

الأمر الثاني: أنه لا يجوز لأي سلطة النزول عن كل أو بعض اختصاصها، وفي تعليق عقد جلسات مجلس الأمة لأي سبب من الأسباب نزول من السلطة التشريعية عن كل اختصاصاتها، وتوقف عن ممارسة جميع مسؤولياتها التشريعية والرقابية خلال فترة تشكيل الحكومة التي قد تطول، لأنه لا قيد زمني على تشكيلها إلا في حالة تشكيلها في بدء الفصل التشريعي، وأن الأمير هو القاسم المشترك الأعظم في السلطات الثلاث، يجمع بين أطرافها في وجودها واستمرارها.

وهو ما قرره النائب المحترم عبدالله الرومي في جلسة 19/2/2001 عندما دار في هذه الجلسة جدل، أثناء التصديق على المضبطة، حول إثبات حضور وزراء الحكومة المستقيلة في مضبطة جلسة 5 فبراير (4 وزراء)، إذ تساءل النائب المحترم الراحل مشاري العصيمي عن سبب إلغاء الرئيس جلسة 6/2 إذا كانت الدعوة إلى جلسة 5/2 صحيحة دستوريا، على أساس قناعته بأن دعوة الحكومة المستقيلة إلى الاجتماع غير دستورية.

وخالفه النائب المحترم عبدالله الرومي هذا الرأي، مقرراً بأن الدعوة دستورية في رأيه، ولا يوجد نص يمنع انعقاد الجلسة أثناء استقالة الحكومة، وأن انعقادها سليم وفقا للمادة 103 من الدستور، ولا يجوز لنا كمجلس أن نتخلى عن سلطاتنا، أو أن ننتقص منها بتعليق انعقادها أو عدم انعقادها على استمرارية الحكومة أو استقالتها.

وأطلَّ الموضوع برأسه ثانية، بعد تقديم الحكومة استقالتها في 4/3/2007، في الرسالة التي وجهها النائب (السابق) محمد جاسم الصقر في 26/3/2007 إلى رئيس مجلس الأمة الراحل محمد جاسم الخرافي، وردَّ عليه الرئيس الراحل برسالة في 28/3/2007 يؤكد فيها اتفاقه في الرأي مع النائب الصقر في أن الحكومة المستقيلة تستطيع حضور الجلسة وإكمال النصاب، وهما الرسالتان المرفقتان بهذه الدراسة.

● السبب الثاني: أهمية التشريع في حياة الأمم

فالقانون يتغلغل في حياة الشعوب، فيتناول الاغلبية الكبرى من انماط حياتها، ليس الجليل الهام منها فحسب، بل الكثير من بسيطها أيضا، حتى أنه يندر أن تجد أمرا من أمور معاش الناس لا ينظمه القانون ويحكمه.

وحيث تنص المادة (79) من الدستور على أنه "لا يصدر قانون إلا إذا أقره مجلس الأمة وصدق عليه الأمير"،

والقول بتعليق جلسات مجلس الأمة، خلال فترة تشكيل الحكومة من شأنه أن يحدث فراغا تشريعيا، هو غياب السلطة التشريعية، في الوقت الذي لا يستطيع معه الأمير استخدام صلاحيته الدستورية التي تنص عليها المادة 71 من الدستور في إصدار قرارات لها قوة القانون، لأن هذه المادة قصرت حق الأمير في ذلك على الفترة فيما بين أدوار انعقاد مجلس، وفي فترة حله.

ويمثل هذا النص حرص الدستور على ألا يترك البلاد في فراغ تشريعي، في غياب مجلس الأمة، عندما تواجه البلاد ضرورة تقتضي سن قانون ينظم بعض المسائل؛ الأمر الذي يقطع باستمرار عقد جلسات مجلس الامة، خلال فترة إعادة تشكيل الحكومة، بعد استقالة الحكومة السابقة حتى لا يترتب على تعليق جلسات مجلس الأمة فراغ تشريعي، ولمواجهة التدابير التي لا تحتمل التأخير، بإصدار تشريعات فيها، تشارك فيها حكومة تصريف العاجل من الأمور، وقد تقدم هذه الحكومة إلى مجلس الأمة مشروعات قوانين بالتدابير التي لا تحتمل التأخير في تصريفها العاجل من الأمور.

● السبب الثالث: الرقابة البرلمانية على أداء الحكومة المستقيلة

تقرر المذكرة التفسيرية للدستور في تصويرها لنظام الحكم، ان الدستور تلمّس في النظام الديمقراطي الذى تبنّاه طريقا وسطا بين النظامين الرئاسي والبرلماني، مع انعطاف اكبر نحو أولهما.

وتضيف المذكرة إلى ذلك ما توخّاه الدستور بهذا الانعطاف ألا يفقد الحكم طابعه الشعبي في الرقابة البرلمانية، أو يجافى تراثنا التقليدي في الشورى وفي التعقيب السريع على أسلوب الحكم وتصرفات الحاكمين. وليس يخفى أن الرأي إن تراخى والمشورة إن تأخرت، فقدا في الغالب أثرهما، وفات دورهما في توجيه الحكم والادارة على السواء.

وحيث يمارس مجلس الأمة إلى جانب سلطته في التشريع منظومة من أدوات الرقابة البرلمانية، بخلاف الاستجواب؛ من سؤال إلى طلب مناقشة عامة إلى اقتراح برغبة إلى تشكيل لجان تحقيق، وهي كلها أدوات صالحة للرقابة على أداء الحكومة المستقيلة، خاصة أن فترة تشكيلها قد تطول، لعدم تقييد الدستور لتشكيل الحكومة بقيد زمني، فيما عدا إعادة تشكيل الحكومة عند بدء الفصل التشريعي.

فليس من المصلحة العامة غياب الرقابة البرلمانية على حكومة تصريف العاجل من الأمور، فالرقابة البرلمانية هي من الوسائل المشروعة في تقويم أي اعوجاج، وفي الكشف عن العناصر والافعال الضارة بالمجتمع أو بالمال العام، والسلطة التشريعية مسؤولة أمام الشعب عن مواصلة رسالتها، مقدرة لمسؤولياتها في الكشف عن الأخطاء وفي نقد ما تراه مستوجبا للنقد من قرارات وتصرفات الحكومة المستقيلة، فمادام الخطأ وارداً فالنقد لازم، خاصة والحكومة المستقيلة في فترة ريبة، وقد ينحرف الوزير في استخدام صلاحياته الدستورية خلال هذه الفترة.


المبحث الثاني

● دلالات النصوص الدستورية على استمرار عقد جلسات المجلس بفترة تشكيل الحكومة

من المستقر عليه في قواعد تفسير النصوص التشريعية أن استخلاص الدلالات من النصوص يكون بالنظر إليها، باعتبارها كالبنيان المرصوص يشد بعضه بعضا، فهي متآلفة فيما بينها متجانسة معانيها متضافرة توجهاتها. وإن كان لكل نص مضمون مستقل، فإن ذلك لا يعزله عن باقي النصوص الأخرى، بل يتعين أن يكون تفسيره متسانداً معها، وذلك لفهم مدلوله على نحو يقيم بينها التوافق وينأى بها عن التعارض، بما يجعل بعضها يفسر بعضا، فالنصوص لا تُفهم معزولا بعضها عن البعض إنما تتأتى دلالة أي منها في ضوء ما تفيده دلالة النصوص الأخرى من معان شاملة.

وفي ضوء هذا المنهج من التفسير، فقد حرص دستور الكويت حرصا شديدا على وجود السلطة التشريعية في كل الظروف وفي جميع الأحوال، ولم يسمح بتعليق جلسات مجلس الأمة إلا في حالة واحدة هي الحالة المنصوص عليها في المادة (106) من الدستور، وفي الحدود وبالقيود المنصوص عليها في هذه المادة وما يبين لنا من النصوص التالية:

أولاً- تمثيل الحكومة المستقيلة في جلسات المجلس:

عبر الدستور عن حرصه الشديد على حضور الحكومة جلسات المجلس فيما تنص عليه المادة (116) من الدستور من أنه "يجب ان تمثل الوزارة في جلسات المجلس برئيسها او ببعض أعضائها".

لهذا يجب أن تفهم صيغة الوجوب التي استخدمها الدستور في تمثيل الوزارة في جلسات المجلس، فهي خطاب وجهه المشرِّع الدستوري إلى الحكومة، يفرض عليها التزاما، حضور رئيس الوزراء أو بعض الوزراء، ما لم يطلب المجلس حضور الوزير المختص عند مناقشة أمر يتعلق بوزارته.

وليس هناك التزام يتوقف تنفيذه على محض إرادة الملتزم، لهذا فإن هذا الالتزام يجب أن توفي به الحكومة في كل اجتماع يعقده المجلس، وأنه لا يجوز لها أن تتحلل من هذا الالتزام لأي سبب، وتحت أي ظرف كان، وخاصة أن النص حفل بكل هذا التيسير للحكومة في حضورها جلسات المجلس ولو بوزير واحد.

وفى سابقة لها وزنها وأهميتها في استهلال الحياة البرلمانية، والدستور لم يجف مداده والخبير الدستوري الراحل د. عثمان خليل هو من صاغ نصوص الدستور، وتلمَّس رأي أعضاء لجنة الدستور وأعضاء المجلس التأسيسي في كل نص وفي كل حكم ورد بهذه النصوص، أثيرت مسألة حضور الحكومة المستقيلة في جلسة المجلس المعقودة في 1/12/1964، إذ قال الخبير الدستوري، ردا على سؤال بعض الأعضاء حول هذا الموضوع، بأن المادة 103 من الدستور صريحة على أنه إذا تخلى رئيس مجلس الوزراء أو الوزير عن منصبه، لأي سبب من الأسباب، يستمر في تصريف العاجل من شؤون منصبه، لحين تعيين خلفه، والمادة 116 التي توجب أن تمثل الوزارة في جلسات المجلس برئيسها أو ببعض أعضائها. إذاً، وفقا لحكم الدستور، فإن الوزارة يجب أن تصرف الأمور العاجلة حتى تشكل الوزارة الجديدة، ومن أهم هذه الأمور ما نصَّت عليه المادة 116 من حضور جلسات مجلس الأمة، فالجلسة إذن منعقدة ومستمرة وصحيحة وفقا للدستور.

وجدير بالذكر أن الوزراء غير المنتخبين يحتفظون بعضويتهم في مجلس الأمة خلال فترة تصريف الاعمال، إعمالا لأحكام المادة (80) من الدستور التي تنص في فقرتها الثانية على ان يعتبر الوزراء غير المنتخبين أعضاء في مجلس الأمة بحكم وظائفهم، فهذه العضوية لا تسقط عنهم أو تزايلهم بتخلى الوزير عن منصبه او باستقالة الحكومة، بل تستمر عضويتهم في المجلس حتى تشكيل الحكومة وتعيين وزراء الحكومة الجديدة، وحلف وزرائها اليمين الدستورية، على سند من المادة (103) من الدستور التي تنص على استمرارهم في تصريف العاجل من شؤون مناصبهم لحين تعيين خلف لهم.

فدلالة هذا النص واضحة في أن الوزير مستمر في منصبه، لأن تصريفه للعاجل من شؤون منصبه معناه أنه لا يزال محتفظا بهذا المنصب، وهو ما يستتبع استمرار عضويته بالمجلس الملازمة لمنصبه الوزاري.

إلا أن امتناع رئيس مجلس الوزراء والوزراء جميعا عن حضور جلسة من جلسات مجلس الأمة هو أمر وارد ومشروع، إذا دعت الضرورة لذلك، فالضرورات تبيح المحظورات.

وربما يكون مناسبا في مثل هذه الحالات أن تفسر الحكومة للمجلس الضرورة التي أملت على الحكومة موقفها من عدم حضور الجلسة، في رسالة إلى المجلس يتلوها الأمين العام للمجلس، ويتخذ المجلس قراره بفض الجلسة أو الاستمرار في نظر جدول أعماله، بعد تقديره لهذه الضرورة، يحدوه في اتخاذ هذا القرار روح التعاون التي فرضها الدستور على جميع سلطات الدولة.

وأساس ذلك أن المادة (97) من الدستور قد حددت نصاب انعقاد مجلس الأمة بحضور أغلب أعضائه، ولم يرد في هذه المادة وجوب تمثيل الحكومة كشرط لانعقاد المجلس، كما لم تنص المادة 116 على أن التخلف عن الحضور يترتب عليه اختلال نصاب الجلسة، ولو أراد الدستور ذلك لما أعوزه النص عليه، إلا أن ذلك لم يدر بخلد واضعي الدستور، أن يترتب على غياب وزير واحد يمثل الحكومة إهدار النصاب بعد تحققه.

وقد حرص الدستور على وجود مجلس الأمة واستمرار عقد جلساته بانتظام في كل الظروف وفى كل الأحوال، بما في ذلك الظروف الاستثنائية، كالحرب وأثناء قيام الاحكام العرفية، وهو المستفاد من دلالة النصوص الدستورية التالية.

ثانيا- اجتماع المجلس في غير الزمان والمكان المحددين له عند الضرورة

بالرغم من أن المادة (90) من الدستور نصت على ان:

كل اجتماع يعقده المجلس في غير الزمان والمكان المقررين لاجتماعه يكون باطلا، وتبطل بحكم القانون القرارات التي تصدر فيه.

وجاءت المذكرة التفسيرية للدستور، وهي ملزمة شأنها شأن الدستور ذاته، لتقرر أن "نص هذه المادة (90) لا يمنع اجتماع المجلس في غير الزمان والمكان المقررين لاجتماعه، إذا دعت ضرورة لذلك، وفقا لنظرية الضرورة، وبشروطها القانونية المقررة.

ثالثاً- إباحة تعطيل نص دستوري وحظر تعطيل انعقاد مجلس الأمة

حيث يجوز وفقا لأحكام المادة (181) من الدستور أثناء قيام الأحكام العرفية تعطيل أي حكم من أحكام الدستور، في الحدود التي يبينها القانون، ولا يجوز في تلك الأثناء تعطيل انعقاد المجلس أو المساس بحصانة أعضائه.

رابعا- استرداد المجلس المنحل لسلطاته الدستورية

يسترد مجلس الأمة سلطاته الدستورية بعد شهرين من صدور مرسوم حله، مع اعتبار الحل كأن لم يكن، ويجتمع فوراً، إذا لم تُجرَ الانتخابات للمجلس الجديد في هذه الفترة (المادة 107)، ولا يجوز حل مجلس الأمة لذات الأسباب مرة أخرى (المادة 107).

خامسا- مد الفصل التشريعي في حالة الحرب

كما يجوز مد الفصل التشريعي بقانون في حالة الحرب باعتبارها ضرورة (مادة 83)

سادسا- انعقاد المجلس بقوة الدستور إذا لم يصدر مرسوم بتوجيه الدعوة إليه

حيث يعتبر مجلس الأمة مدعوا للاجتماع في صباح اليوم التالي لمضي أسبوعين على الانتخابات البرلمانية العامة، إذا لم يدع إلى اول اجتماع في غضون هذه الفترة (مادة 87).

كما يعتبر مجلس الأمة مدعوا للاجتماع يوم السبت الثالث من شهر أكتوبر، إذا لم يصدر مرسوم الدعوة قبل أول الشهر المذكور.

سابعا- القيود التي أحاط بها الدستور تأجيل اجتماعات المجلس

ولا يجوز تأجيل اجتماعات مجلس الأمة، إلا لمرة واحدة في دور الانعقاد الواحد، مدة لا تجاوز شهراً، لا تحسب ضمن مدة انعقاد المجلس (مادة 106).

ثامنا- أدوار انعقاد غير عادية

يدعى مجلس الأمة، بمرسوم لاجتماع غير عادي، إذا رأى الأمير ضرورة لذلك، أو بناء على طلب أغلبية أعضاء المجلس ( مادة 88).

الخلاصة:

في ضوء ما تقدم من أسباب توجب استمرار عقد اجتماعات مجلس الأمة، حتى لا يحدث فراغ دستوري وتشريعي، وحتى لا يتحمل تشكيل الحكومة وزر تعطيل اجتماعات مجلس الأمة، وحتى لا تغيب الرقابة البرلمانية عن أداء الحكومة المستقيلة، وهي في فترة ريبة.

وفي ضوء دلالة النصوص الدستورية، التي طرحناها في المبحث الثاني، على وجوب استمرار عقد اجتماعات مجلس الأمة في كل الظروف والاحوال، وهو عماد النظام البرلماني- فلا يتفق مع حرص الدستور على حماية وصون انعقاد مجلس الأمة واستمرار جلساته في أحلك الظروف أن تعطل اجتماعات المجلس بسبب استقالة الحكومة.

الدستور يجيز تعطيل أحد نصوصه ولا يجيز تعطيل المجلس أثناء الأحكام العرفية

تشكيل الحكومة مهما طال لا يتحمل وزر تعطيل اجتماعات المجلس

اجتماعات المجلس صحيحة سواء بحضور الحكومة المستقيلة أو في غيابها

تعطيل الجلسات يخلق فراغاً دستورياً وتشريعياً

بسط الرقابة البرلمانية على أداء الحكومة المستقيلة ضرورة