صدر العدد الأول بتاريخ 2 يونيو 2007

رئيس التحرير خالد هلال المطيري

العدد: 4125

رئيس التحرير خالد هلال المطيري

دراسة حول حصانة العضوية بالمادة 16 من اللائحة في منظومة الحصانات والضمانات الدستورية (2-2)

تعديل المادة لإخضاع إسقاط العضوية لرقابة «الدستورية» تأسياً باختصاصها في الفصل بصحة انتخاب العضو
استبعاد إسقاط العضوية لتخلف شرط حمد السيرة وحسن السمعة في العضو درءاً للمفاسد
التعديل يشمل قصر إسقاط العضوية على الحكم بعقوبة مقيدة للحرية
المادة 56 من اللائحة تلزم اللجان بتسبيب رأيها

لعل المعادلة الصعبة التي واجهت لجنة الشؤون التشريعية والقانونية ومجلس الأمة في القرار الذي أصدره المجلس الموقر بجلسته المعقودة بتاريخ 30 سبتمبر الماضي برفض إسقاط عضوية النائبين د. وليد الطبطبائي ود. جمعان الحربش، مع كل التقدير لهما، هي التوفيق بين المبدأ الديمقراطي الذي يقرر أن السيادة للأمة مصدر السلطات جميعاً، ومجلس الأمة هو الذي يمثل هذه الأمة صاحبة السيادة، وبين مبدأ الدولة القانونية الذي يقوم على سيادة الدستور، والذي يوجب خضوع كل سلطات الدولة للدستور والقانون، وأن السلطة التشريعية تخضع للدستور الذي خرجت من رحمه، فهو الذي أنشأها وأخضعها لمبدأ الفصل بين السلطات الذي يقوم عليه نظام الحكم الديمقراطي، وألزم جميع السلطات بكفالة مبدأ استقلال القضاء، وأن هذه السلطة تخضع للقانون الذي تسنه إلى أن تعدله، وهو ما عبر عنه الفقه الفرنسي بالمقولة الشهيرة Soufre la loi que vous faite soi même.

وهي المعادلة الصعبة التي واجهت وسوف تواجه لجنة الشؤون التشريعية والقانونية في بحث إسقاط العضوية مستقبلاً، والتي واجهت وسوف تواجه مجلس الأمة في أي قرار يصدره بإسقاط العضوية أو الإبقاء عليها مستقبلاً.

وكان البعض يرى عدم دستورية المادة (16) من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة التي منحت المجلس هذه السلطة، لمخالفتها مبدأ الفصل بين السلطات وإخلالها باستقلال القضاء، لتعطيلها تنفيذ الأحكام القضائية، وأزعم أننى أوفيت هذا الموضوع حقه من الدراسة في المبحث الأول، والذي نُشِر في عدد "الجريدة" الصادر في الحادي عشر من الشهر الجاري.

وهو ما حدا البعض إلى المطالبة بتعديل المادة (16) من الدستور، على فهم أنها تعطي المجلس سلطة مطلقة، ولا تقيد المجلس الا بالأغلبية الخاصة التي تشددت فيها هذه المادة، حيث تطلبت لصدور هذا القرار موافقة أغلبية الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس.

ولا أكتم خشيتي من أن يصبح تنقيح القوانين وتعديلها رد فعل لوقائع ظرفية، والقوانين قواعد عامة مجردة، عامة بمعنى أن خطابها يتوجه الى جميع الاشخاص والوقائع التي تتناولها، ومجردة بمعنى انها لا تصدر لحالة بذاتها، هذا من ناحية، ومن ناحية أخرى فإن ثبات القوانين والحد قدر الإمكان من التعديلات المتتالية لها يبعثان الاطمئنان في نفوس الناس الى استقرار النظم القانونية.

إلا أنني في ضوء ما تكشف لى من خلال هذه الدراسة، وفى ظل إيماني بأن قرار المجلس بإسقاط العضوية هو ضمانة دستورية هامة، وأن بعض الدساتير تتشدد في هذه الأغلبية إلى ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس، رأيت ان يكون تعديل احكام هذه المادة بما يحقق المزيد من الضمانات لحصانة أعضاء مجلس الأمة، وبما يحقق الضمانات لترسيخ استقلال القضاء، وتنفيذ احكام القضاء هو جوهر هذا الاستقلال، ولذلك اقترحتُ على أعضاء المجلس الموقر تعديلاً تشريعياً لا يقلص من صلاحيات المجلس في إسقاط العضوية، ولكنه يزيد من الضمانات.

وقد أفردنا المبحث الأول للتكييف الصحيح لإسقاط العضوية، باعتبارها عقوبة تبعية جزائية، تلحق بالحكم الصادر بالعقوبة الأصلية، وتكون لها قوة هذا الحكم وحجيته.

ودور المجلس هو التحقق من الوجود المادي لهذا الحكم، وأن العضو المدان قد استنفدت محاكمته كل درجات التقاضي حتى أصبح الحكم باتاً نهائياً.

إلا أنه قد يدق الأمر عندما تمتنع المحكمة عن النطق بالعقاب في الحالة التي رتب فيها قانون الانتخاب على الحكم الصادر بعقوبة جناية إسقاط العضوية، ولما كان الحكم بعقوبة جناية هو علة الحكم الاخير وهو إسقاط العضوية، والأحكام تدور وجودا وعدما مع علتها لا مع حكمتها، فهنا يكون مجال التقدير الذي يملكه المجلس في هذا السياق.

وللمجلس تقدير أوسع عندما يكون الحكم صادرا في جريمة مخلة بالشرف والأمانة، حيث يترخص المجلس في تقدير إسقاط العضوية لدى بحثه كل حالة على حدة، لعدم وجود تعريف للجريمة المخلة بالشرف والأمانة في أي تشريع من التشريعات.

وفي تناولي للوجه الثاني للمعادلة الصعبة، وهو القرار الصادر برفض إسقاط العضوية، في إطار التكييف الصحيح له، باعتباره قرارا اداريا يجب ان يقوم على سبب يبرره، وعلى الرغم من أن اللجنة التشريعية والقانونية في تقريرها المقدم للمجلس الموقر قد بررت قرارها بأنها انحازت الى الرأي القائل – بحق- بأنها صاحبة اختصاص بالأمر، وأن لها الحق في اسقاط العضوية أو عدم إسقاطها، فإنها لم تبنِ توصيتها برفض إسقاط العضوية على أي سبب يبرر هذا القرار، رغم أن اللائحة الداخلية تلزمها في المادة (56) بتسبيب قرارها.

لهذا ختمنا هذه الدراسة بمعطيات دستورية كانت يجب أن تأخذ حظها من البحث، الذي قامت به اللجنة الموقرة، وهي مبدأ الفصل بين السلطات واستقلال القضاء وأحكام الشريعة الاسلامية في وجوب المساواة بين الناس جميعاً أمام القانون وأمام القضاء، وهو ما نصت عليه كذلك المادة (29) من الدستور، وأن الحصانات البرلمانية والنيابية، فضلا عن حصانة العضوية، هي استثناء من الأصل العام في المساواة، والاستثناء لا يتوسع فيه، والضرورة تقدر بقدرها.

وحسبي في هذا أنني قد أبرأت ذمتي وأرضيت ضميري في هذا الموضوع البالغ الأهمية والخطورة، فقد عايشت التجربة البرلمانية في الكويت فترة طويلة منبهرا بها، بالرغم من التحديات التي تواجه امتنا العربية والمنطقة بوجه عام، والتي لم تكسر هذه التجربة، وستواصل مسيرتها، بعون الله، في تحقيق نموذج فريد في هذه المنطقة.

ونستكمل هذه الدراسة في المبحثين التاليين:

المبحث الثاني: إسقاط العضوية عقوبة تبعية

المبحث الثالث: قرار المجلس بإسقاطها قرار إداري

المبحث الثاني إسقاط العضوية عقوبة تبعية

التكييف الصحيح لإسقاط العضوية

تنص المادة 82 من الدستور على أن يتألف مجلس الأمة من خمسين عضوا ينتخبون بطريق الانتخاب العام السري المباشر، وفقا للاحكام التي يبينها قانون الانتخاب.

ويعتبر الوزراء غير المنتخبين بمجلس الأمة اعضاء في هذا المجلس، بحكم وظائفهم.

وتنص المادة (2) من قانون الانتخاب على أنه:

يحرم من الانتخاب المحكوم عليه بعقوبة جناية أو بإدانة في جريمة مخلة بالشرف أو الامانة، إلا ان يرد إليه اعتباره.

تنص المادة (50) من قانون الانتخاب رقم 35 لسنة 1962 على أن: تسقط العضوية عن عضو مجلس الأمة إذا فقد احد الشروط المشترطة في العضو، أو تبين انه فاقدها قبل الانتخاب، ويعلن سقوط العضوية بقرار من المجلس.

ومؤدى هذه النصوص أن قانون الانتخاب قد رتب على الحكم الصادر في حق أي مواطن أو نائب بعقوبة جناية أو بإدانة في جريمة مخلة بالشرف او الامانة- رتب عليها عقوبة تبعية تلحق بالعقوبة الأصلية التي وردت في منطوق الحكم، تحرمه من حق الانتخاب وتحرمة بالتالي من حق الترشح لعضوية مجلس الأمة، ومن حقه في الاستمرار في هذه العضوية، إذا صدر هذا الحكم، أثناء عضويته في المجلس، أو قبل ذلك إذا لم يعلم بها الا بعد انتخابه، فقد تكون سابقة اولى لم ترد في الشهادة الصادرة من وزارة الداخلية.

وهو ما استقرت عليه أحكام القانون فيما ترتبه من أثر احكام الإدانة بالنسبة إلى تولي الوظائف العامة أو عزل من كان يتولاها عند صدور حكم الإدانة، في قوانين الوظائف العامة.

وتختلف صلاحيات المجلس في إسقاط عضوية النائب، بحسب ما إذا كان الحكم الصادر في حقه حكماً بعقوبة جناية أو حكماً في جريمة مخلة بالشرف والأمانة، من حيث القيود المفروضة على المجلس في كل من هاتين الحالتين، أو فيما يملكه المجلس من سلطة تقديرية، فيما نصت عليه المادة (16) من اللائحة الداخلية للمجلس من أنه: إذا فقد العضو أحد الشروط المنصوص عليها في المادة 82 من الدستور او في قانون الانتخاب، او فقد أهليته المدنية، سواء عرض له ذلك بعد انتخابه أو لم يعلم الا بعد الانتخاب، أحال الرئيس الأمر الى لجنة الشؤون التشريعية والقانونية لبحثه، وعلى اللجنة أن تستدعي العضو المذكور لسماع أقواله اذا امكن ذلك، على أن تقدم تقريرها في الأمر خلال أسبوعين على الأكثر من احالته اليها.

ويعرض التقرير على المجلس في أول الجلسة التالية، وللعضو ان يبدي دفاعه كذلك امام المجلس، على ان يغادر الاجتماع عند أخذ الاصوات، ويصدر قرار المجلس في الموضوع في مدة لا تجاوز اسبوعين من تاريخ عرض التقرير عليه.

ولا يكون إسقاط العضوية الا بموافقة أغلبية الأعضاء، الذين يتألف منهم المجلس باستثناء العضو المعروض أمره، ويكون التصويت في هذه الحالة بالمناداة بالاسم، ويجوز للمجلس ان يقرر جعل التصويت سرياً.

وفي تطبيق أحكام هذه المادة نسوق الحالتين المشار إليهما في المادة (16) فيما يلي:

الحالة الأولى: الحكم بعقوبة جناية:

حيث تمارس اللجنة التشريعية والقانونية بمجلس الأمة في المهمة الملقاة على عاتقها بموجب المادة (16) سالفة الذكر عند بحث هذه الحالة اختصاصا مقيدا بنص القانون، الذي لم يترك لها اي تقدير، بل عليها أن تتحقق من أن العقوبة المحكوم بها عقوبة جناية وفقا لتعريف قانون الجزاء لها بأنها الحبس لمدة تزيد على ثلاث سنوات، وأن تستوثق من ان المتهم المدان قد استنفدت محاكمته كل درجات التقاضي حتى اصبح الحكم باتا ونهائيا.

ومهمة اللجنة هنا هي التحقق من الوجود المادي لواقعة صدور الحكم بعقوبة جناية، فاللجنة لا تباشر في بحث موضوع إسقاط العضوية سوى التحقق من الوجود المادي لها، وهي تباشر في هذا وظيفة فنية ذات طابع قانوني مجرد، لا تخالطه دوافع أو بواعث سياسية، لأن الأمر يتعلق بوقائع ثابتة بحكم قضائي لم يعد قابلا للمراجعة القضائية، او لمراجعة اي جهة كانت، فيمتنع على اللجنة والمجلس في الفصل في إسقاط عضوية النائب، بسبب إدانته بحكم قضائي نهائي وبات وحائز لقوة الأمر المقضي، أن تبسط رقابتها على هذا الحكم بأي شكل في القرار الذي يتخذ في هذه المسألة، وتؤكد اللائحة الداخلية هذا الأمر فيما تنص عليه المادة (22) منها، في سياق الإذن برفع الحصانة النيابية القضائية عن عضو مجلس الأمة، وهي الحصانة المنصوص عليها في المادة (111) من الدستور، فيما نصت عليه المادة (22) من أنه «لا تنظر اللجنة او المجلس في توفر الأدلة أو عدم توافرها من الوجهة القضائية، ولكن يقتصر البحث فيما إذا كانت الدعوى كيدية يقصد بها منع العضو من أداء واجبه بالمجلس، ويأذن المجلس باتخاذ الإجراءات الجزائية إذا تبين له أنها ليست كذلك....».

فالقياس على هذه المادة يكون من باب أولى، خاصة أن الحصانة القضائية سالفة الذكر ترفع تلقائياً عن العضو، دون حاجة الى اذن المجلس في حالات الجرم المشهود، وهي حالة التلبس التي يرجح فيها إثبات الاتهام بحق العضو، فالأولى -ونحن امام حكم قضائي نهائي وبات أثبت وقوع الفعل ونسبته الى النائب في محاكمة قانونية استنفذت كل درجات التقاضي فاصبح حائزا لقوة الأمر المقضي فيه وعنوانا للحقيقة- أن تسقط عضويته، باعتبار أن إسقاط العضوية هو عقوبة تبعية لهذا الحكم.

مجال لتقدير اللجنة

إلا أنه يظل هناك مجال لتقدير اللجنة التشريعية والقانونية، كما فعلت في الفصل التشريعي الثالث عشر في سابقة برلمانية، هي صدور حكم في جناية رقم 1775 لسنة 2004، بالامتناع عن النطق بالعقاب بحق أحد الاعضاء في جريمة تزوير، وهو الحكم الذي أيدته محكمة التمييز بجلسة 6/2/2011، في الطعن المقام أمامها، فقد انتهت اللجنة الى رفض إسقاط عضوية النائب لامتناع المحكمة عن النطق بالعقاب.

وهو قرار يتفق والمفهوم الصحيح لامتناع المحكمة عن النطق بالعقاب، إعمالا لسلطتها المنصوص عليها في المادة (80) من قانون الجزاء، ذلك أن مناط توقيع العقوبة التبعية ان تكون هناك عقوبة اصلية نطق بها الحكم، فتلحق بها العقوبة التبعية أو التكميلية المقررة في قانون الانتخاب، فصدور الحكم بالامتناع عن النطق بالعقاب معناه أنه ليست هناك عقوبة أصلية تلحق بها أي عقوبة تبعية، والحكم بعقوبة الجناية هو علة الحكم بإسقاط العضوية، والأحكام تدور وجوباً وعدماً مع علتها لا مع حكمتها، وإدانة النائب في هذا الحكم ليس علة النص بل علته هي الحكم بعقوبة جناية.

الجرائم المخلة بالشرف والأمانة

وقد اعتبر قانون الانتخاب في المادة (2) الحكم الصادر في جريمة مخلة بالشرف والأمانة كافياً لحرمان المواطن من حق الانتخاب، أياً كانت العقوبة المحكوم بها، ولو لم تكن عقوبة مقيدة للحرية، فهي عقوبة تبعية تلحق بالحكم الصادر بالإدانة في حرمان المواطن من حق الانتخاب، وهو ما يستتبع سقوط عضويته، وفقا للمادة (50) من قانون الانتخاب.

إلا أن الأمر يدق في إسقاط عضوية النائب في هذه الجرائم، وقد خلت التشريعات عموما من تعريف الجريمة المخلة بالشرف أو الأمانة، واستعاض بعضها بنصوص تُرتب على الحكم في بعض الجرائم، التي يحددها القانون، العزل من الوظيفة العامة، كما في المادة (70) من قانون الجزاء.

لذلك تم عرض هذا الموضوع في مصر على الجمعية العمومية للقسم الاستشاري بمجلس الدولة، التي عرفت الجرائم المخلة بالشرف أو الأمانة بأنها التي ترجع الى ضعف في الخلق، وانحراف في الطبع، يدفعان بالشخص الى اجتناب الفضائل، واقتراف الكبائر التي توجب احتقاره، وتستوجب ازدراءه، ولا يؤتمن معها في رعاية المصلحة العامة، خشية أن يضحي بها في سبيل المصلحة الشخصية، أو أن يستغل سلطانه لتحقيق مآربه الخاصة تأثرا بشهواته ونزواته وسوء سيرته.

إلا انها عادت بعد ذلك وسلمت بصعوبة وضع معيار جامع مانع في تحديد الجرائم المخلة بالشرف والأمانة، وانتهت إلى ضرورة بحث كل حالة ودراستها منفردة لبيان ما إذا كانت الجريمة تعتبر مخلة بالشرف أو الامانة، أو لا تعتبر كذلك (جلسة الجمعية المعقودة بتاريخ 15 أبريل 1964 الفتوى رقم 359 في 20 أبريل 1964).

وهو الرأي الذي قلنا به في مؤلفنا «نظام العاملين قضاء وفتوى - مكتبة القاهرة الحديثة- طبعة 1964» والذي قلنا فيه «إن تحديد ما يعتبر من الجرائم مخلا بالشرف ينبغي أن يترك لكل حالة على حدة، والاعتبارات تختلف بحسب طبيعة الوظيفة ودرجة تأهيل العامل وسنة ونوع الجريمة والباعث على ارتكابها، فهي مسألة موضوعية تترخص الإدارة في تقديرها بحسب هذه العناصر، مستوحية في ذلك القيم الأخلاقية للمجتمع، التي تتقزز من بعض الجرائم وتنبذ مرتكبيها، وتجعلهم محط ازدراء المجتمع.

وهو ما قضت به محكمة التمييز في حكمها الصادر بجلستها المعقودة بتاريخ 24/11/2016 في الطعن رقم 1230 لسنة 2011 «بأن المشرع – على ما جرى به قضاء هذه المحكمة- لم يورد تحديدا أو حصرا للجريمة المخلة بالشرف والأمانة، بما مفاده انه ترك تقدير ذلك لمحكمة الموضوع، في ضوء معيار عام مقتضاه أن يكون الجرم من الأفعال التي ترجع الى ضعف في الخلق او انحراف في الطبع تُفقد مرتكبها الثقة او الاعتبار او الكرامة، وفقا للمتعارف عليه في مجتمعه من قيم وآداب، وبما لا يكون معه الشخص أهلا لتولي المناصب العامة بمراعاة ظروف كل حالة على حدة بحسب الظروف والملابسات، التي تحيط بارتكاب الجريمة والباعث على ارتكابها».

المبحث الثالث قرار مجلس الأمة بإسقاط العضوية قرار إداري

وهو القرار الذي اتخذه المجلس الموقر في الثلاثين من الشهر الماضي، برفض إسقاط عضوية النائبين د. وليد الطبطبائي ود. جمعان الحربش. وسقوط العضوية، كما قدمنا في المبحث الثاني من هذه الدراسة، عقوبة تبعية تتبع العقوبة الاصلية التي قضى بها حكم قضائي نهائي، رغم صدور حكم محكمة التمييز المشار اليه بإدانتها وعقابها بعقوبة الحبس ثلاث سنوات وستة أشهر، وهي عقوبة جناية، يرتب عليها قانون الانتخاب في المادة (50) عقوبة تبعية هي إسقاط العضوية، وقد وقع مجلس الأمة بهذا القرار في مأزق دستوري وقانوني، في ضوء ما سوف نطرحه من معطيات دستورية وقانونية فيما يلي:

التكييف القانوني لإسقاط العضوية

وقرار إسقاط العضوية لا يعدو أن يكون قراراً إدارياً شأن الجزاءات التي يوقعها مجلس الأمة على الغياب المتكرر للعضو في المادة (25) من اللائحة الداخلية للمجلس، باعتبار العضو مستقيلاً، سواء كان غياباً متكررا عن جلسات المجلس او عن جلسات اللجان، أو قرار قبول استقالة العضو، إعمالاً لأحكام المادة (96) من الدستور.

وقد استقر فقه القضاء الإداري على تعريف القرار الإداري بأنه إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح، بقصد إحداث أثر قانوني معين متى كان ممكنا وجائزا شرعا، وكان الباعث عليه ابتغاء المصلحة العامة.

فقرار مجلس الأمة بإسقاط عضوية النائب قد افصح عن ارادة المجلس، بما له من سلطة بمقتضى المادة (16) من اللائحة الداخلية للمجلس، وهو قرار ملزم، وقد كان ممكنا وجائزا شرعا، لامتناع المحكمة عن النطق بالعقاب.

اختصاص المجلس ضمانة دستورية

ولست فيما تناولته في المأزق الدستوري والقانوني الذي وقع فيه القرار، أذهب مذهب البعض الذي يرى أن سقوط العضوية كعقوبة تبعية يقع بقوة القانون دون حاجة الى اتخاذ قرار من المجلس قياسا على ما يجري في العزل من الوظائف العامة كعقوبة تبعية، فاختصاص المجلس بذلك مقرر بالمادة (16) سالفة الذكر، بعد بحث لجنة الشؤون التشريعية والقانونية للأمر، وعليها ان تستدعي العضو لسماع أقواله، وأن ترفع تقريرها الى المجلس، وللعضو أن يبدي دفاعه كذلك أمام المجلس، إعمالا لأحكام هذه المادة، ليصدر قرار المجلس في هذا الأمر عن بصر وبصيرة بالأغلبية الخاصة التي قررتها هذه المادة، لتكتمل بها الضمانات والحصانات النيابية الدستورية.

وهو ما جرت به أحكام القضاء في مصر والكويت من ان الحكم على الموظف في جناية، أو في جريمة مخلة بالشرف، ينهي خدمته بقوة القانون دون حاجة إلى استصدار قرار بالعزل، وصدور هذا القرار يعتبر من قبيل الإجراءات التنفيذية اللازمة لتنفيذ الحكم، وانتهاء الخدمة يترتب منذ اللحظة التي اصبح فيها الحكم نهائيا (حكم الإدارية العليا جلسة 24/4/1965- طعن رقم 1413 لسنة 8ق).

فذلك أمر جلل وخطير، إذا تم إسقاط العضوية بقوة القانون، دون قرار من مجلس الأمة، لأنه متى ثبتت عضوية النائب بفوزه بثقة هيئة الناخبين، بانقضاء مواعيد الطعون الانتخابية، أو بصدور حكم بصحة عضويته، فإنه لا يجوز اسقاط عضويته الا بقرار من المجلس، وبالأغلبية الخاصة التي قررتها الفقرة الاخيرة من المادة (16) من اللائحة الداخلية، وفقا لصريح نص هذه المادة، ولا اجتهاد مع صراحة النص.

فضلا عن اختلاف الأمرين، فقرار عزل الموظف العام يبسط عليه القضاء الاداري رقابته، إلغاءً وتعويضاً، أما قرار المجلس بإسقاط عضوية النائب، فهو عمل برلماني لا يخضع لأي رقابة قضائية، باعتباره من الأعمال البرلمانية.

ولهذا تشددت اللائحة الداخلية لمجلس الأمة في اسقاط عضوية النائب، فيما تنص عليه المادة (16) في فقرتها الأخيرة من أنه: «لا يكون إسقاط العضوية الا بموافقة أغلبية الأعضاء، الذين يتألف منهم المجلس باستثناء العضو المعروض أمره».

ولا تخرج المادة (16) من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة في الأغلبية المتطلبة لاتخاذ المجلس قراره بإسقاط عضوية النائب عن الأغلبية التي قررها الدستور عند الفصل في صحة عضوية أعضائه في الطعون الانتخابية التي فاز فيها العضو، فيتطلب الدستور في قرار المجلس صدوره بأغلبية الاعضاء الذين يتألف منهم المجلس، طبقا للمادة (95) من الدستور (قبل صدور القانون رقم 14 لسنة 1973 بإنشاء المحكمة الدستورية الذي عهد الى هذه المحكمة بالفصل في الطعون الانتخابية دون غيرها)، بل ان الأغلبية المتطلبة في المادة (95) للفصل في صحة العضوية بناء على طعن انتخابي في عضوية نائب، وهو لا يزال مركزه الدستوري والقانوني، في عضوية المجلس، قلقا غير مستقر، بسبب الطعن الانتخابي، فإنها متطلبة من باب أولى عند فصل المجلس في صحة اسقاط عضوية النائب بعد ان تثبت عضويته بقرار هيئة الناخبين.

والهدف من الأغلبية المشددة ضمان سد الذرائع والبعد عن مظنة الانحراف بالسلطة، والواقع ان الأغلبية الخاصة في الأمرين السابقين تقوم على دفع مظنة الانحراف بالسلطة في ممارسة المجلس لصلاحياته الدستورية.

وفي هذا السياق، يقرر أستاذنا الكبير الراحل، وأستاذ الاجيال كلها، الدكتور عبدالرزاق السنهوري، في مقال بعنوان «مخالفة التشريع للدستور والانحراف في استعمال السلطة التشريعية»، الذي نشر بمجلة مجلس الدولة في عددها السنوي الصادر عام (1952)، أن انحراف السلطة التشريعية مستبعد، لأنها «هيئة مشكلة من عدد كبير من الاعضاء، يصعب تواطؤهم على الباطل، وهي هيئة تنوب عن الأمة، فيفترض فيها التنكب عن الاغراض الذاتية».

وهو ما جسده حكم أصدرته المحكمة الادارية العليا في مصر تقول فيه «إنه من الواجب أن يفترض في الهيئة التي تمارس السلطة التشريعية- وهي تسمو في النزاهة والتجرد على الفرد، وهو يباشر حقوقه الخاصة، وعلى رجل الإدارة وهو يمارس سلطته الإدارية- من الواجب أن يفترض في هذه الهيئة أنها لا تراعي إلا المصلحة العامة، وإذا كان سائغا ان ينسب الى رجل الإدارة انه قصد الى غايات شخصية، فليس سائغا ان تنسب هذه الغايات الشخصية الى الهيئة التشريعية» (الحكم الصادر بجلسة 4/11/1964 في الطعن رقم 1198 سنة 9 قضائية).

المأزق الدستوري والقانوني في تنفيذ القرار

إلا أن القرار الصادر بإسقاط عضوية النائبين المحترمين د. وليد الطبطبائي ود. جمال الحربش قد وقع في مأزق دستوري وقانوني، عندما اصطدم بعقبتين، إحداهما قانونية والأخرى مادية.

العقبة القانونية

هي الحكم الصادر من محكمة التمييز سالف الذكر، وهو حكم حائز حجية الأمر المقضي فيه وواجب النفاذ، وتعتبر قاعدة «حجية الأمر المقضي» من القواعد المتعلقة بالنظام العام، وتعني هذه القاعدة أن ما قال به الحكم القضائي أصبح عنوانا للحقيقة، بل هو الحق بعينه، وأن ما يناقضه بعيد عن الحقيقة.

العقبة المادية

أن النائبين المحترمين، مع كل التقدير لهما، لن يستطيعا ممارسة حقوقهما الدستورية، وأداء ما تفرضه عليهما نيابتهما عن الأمة بأسرها من واجبات، وهما قيد القبض عليهما وحبسهما، وقد أخطر المستشار النائب العام وزير العدل بأن النيابة العامة ستتولى تنفيذ هذا الحكم، كما أخطر المستشار وزير العدل بدوره رئيس مجلس الأمة بذلك.

إن تنفيذ الاحكام القضائية هو أحد واجبات النيابة العامة وإحدى مسؤولياتها الدستورية، حيث تنص المادة (167) من الدستور على ان: «تتولى النيابة العامة الدعوى العمومية باسم المجتمع، وتشرف على شؤون الضبط القضائي، وتسهر على تطبيق القوانين الجزائية وملاحقة المذنبين وتنفيذ الأحكام».

وهو ما جسده القانون رقم 2 لسنة 1996 بتعديل القانون رقم 31 لسنة 1970 بتعديل قانون الجزاء، وهذا التعديل يعاقب كل موظف عام مختص امتنع عن تنفيذ حكم قضائي واجب النفاذ بالحبس مدة لا تزيد على سنتين وبالعزل.

أسباب القرار

وللخروج من هذا المأزق الدستوري والقانوني السابق، كان لابد من التعرف على اسباب هذا القرار، فالقرار البرلماني كأي قرار إداري آخر، يجب ان يقوم على سبب يبرره، وهو الحالة الواقعية أو القانونية التي تسوغ تدخل الإدارة بإصدار القرار المناسب لهذه الحالة.

ومن المقرر في فقه القضاء الاداري أن الإدارة غير ملزمة بتسبيب قرارها، ما لم يلزمها القانون بذلك.

وقد ألزمت اللائحة الداخلية لمجلس الامة اللجان جميعا بأن تتضمن تقاريرها الاسباب التي بنت عليها رأيها فيما نصت عليه المادة (56) من اللائحة الداخلية، من أنه «يجب أن تشتمل تقارير اللجان على مشاريع الموضوعات المحالة إليها أصلا، او الموضوع كما اقرته اللجنة، والأسباب التي بنت عليها رأيها....».

وحيث إنه يبين من الاطلاع على تقرير اللجنة التشريعية والقانونية الذي قدمته للمجلس بتاريخ 29/9/2018، في شأن البحث الذي قامت به وانتهت فيه إلى رفض اسقاط عضوية النائبين، رغم صدور حكم نهائي وبات بإدانتها وإنزال عقوبة الجناية في حقهما، أن الاسباب التي بنى عليها التقرير توصية اللجنة بإجماع آراء اعضائها برفض اسقاط عضويتهما، ان اللجنة قصرت اسبابها التي بنت عليها رأيها على اختصاصها بإصدار القرار، وكان هناك رأي آخر مطروحاً على اللجنة بأن سقوط العضوية يقع بقوة القانون، دون حاجة الى اتخاذ قرار بإسقاطها، الأمر الذي خلا معه تقريرها من أي أسباب بنت عليها قرارها برفض إسقاط العضوية.

إلا أن ما نود أن نؤكد عليه أن القانون، وقد عقد لها وللمجلس هذا الاختصاص، لا يعفيها من تسبيب قرارها، سواء كان بإسقاط العضوية أو برفض إسقاطها، إعمالا لأحكام المادة (56) سالفة الذكر من اللائحة الداخلية، فلا أحد يختلف في اختصاص اللجنة ببحث موضوع إسقاط العضوية المحال اليها من رئيس مجلس الأمة، التزاما بأحكام الدستور باعتباره حاضنا للضمانات والحصانات الدستورية جميعا، ولكن عليها في الحالين أن تسبب قرارها، سواء كان باسقاط العضوية او برفض اسقاطها، خاصة أنها أمام حكم نهائي وبات يحبس العضوين لمدة ثلاث سنوات وستة أشهر، وهو عنوان الحقيقة فيما قضى به، طالما أن المحكمة لم تمتنع في هذه الحالة عن النطق بالعقاب.

أما وقد خلا تقرير اللجنة التشريعية والقانونية من أسباب بنت عليها رأيها، وصدر قرار المجلس بالموافقة على توصية اللجنة برفض إسقاط العضوية، فإن تقدير هذه التوصية أو هذا القرار يجب أن يوزن بميزان المعطيات الثلاث التالية.

المعطية الأولى: مبدأ الفصل بين السلطات

فيما تنص عليه المادة (50) من الدستور من أنه «يقوم نظام الحكم على أساس فصل السلطات مع تعاونها وفقا لأحكام الدستور، ولا يجوز لأي سلطة منها النزول عن كل او بعض اختصاصها المنصوص عليه في هذا الدستور».

ويعتبر مبدأ الفصل بين السلطات جوهر النظام الديمقراطي، إذ لا تقوم قائمة لهذا النظام إلا إذا كان هذا المبدأ لحمته وسداه، لأنه في ظل هذا المبدأ تراقب كل سلطة السلطة الأخرى.

ويقول الفقيه الفرنسي في هذا السياق إن «السلطة تحد السلطة» Lepowoirorrete Le powoir، وبهذا يتحقق أكبر ضمان للأفراد ضد تركيز السلطات جميعا في يد واحدة، وكنتيجة طبيعية لهذا، اختص الدستور السلطة التشريعية بإقرار القوانين، فيما نصت عليه المادة 79 من الدستور من أنه «لا يصدر قانون إلا إذا أقره مجلس الأمة وصدّق عليه الأمير».

وقد جعل الدستور القانون الركيزة الأولى لمبدأ شرعية التجريم والعقاب، فيما نصت عليه المادة 32 من أنه لا جريمة ولا عقوبة إلا بناء على قانون.

ويتكامل مع هذا المبدأ في تحقيق شرعية التجريم والعقاب ما تنص عليه المادة 34 من الدستور من أن: المتهم بريء حتى تثبت إدانته في محاكمة قانونية تؤمن له فيها الضمانات الضرورية لممارسة حق الدفاع».

فالدستور بهذين النصين قد جعل لمبدأ شرعية التحريم والعقاب جناحين: الجناح الأول يتمثل في السلطة التشريعية، فيما تسنّه من قوانين تؤثم الأفعال التي تكدر الأمن والنظام العام، أو تثير نفور المجتمع وازدراءه لمرتكبيها، وهي التي تحدد العقوبات التي تتناسب مع خطورة هذه الجرائم.

أما الجناح الثاني فهو السلطة القضائية فيما تجرى أمامها من محاكمات، وما تصدره من أحكام بالبراءة أو بالإدانة، وإيقاع العقاب بمرتكبيها.

ويمارس كل منهما عمله مستقلا عن الآخر، وبناء على ذلك يغدو قرار مجلس الأمة برفض إسقاط عضوية النائبين، متناقضاً مع حكم قضائي نهائي واجب النفاذ، بما ينطوي عليه من تغول على ولاية القضاء بالمخالفة لمبدأ الفصل بين السلطات.

المعطية الثانية: استقلال القضاء

وقد جسّد الدستور هذا الاستقلال فيما نصت عليه المادة 162 من أن «شرف القضاء، ونزاهة القضاة وعدلهم، أساس الملك وضمان للحقوق والحريات».

وفيما نصت عليه المادة 163 من أنه «لا سلطان لأي جهة على القاضي في قضائه، ولا يجوز بحال التدخّل في سير العدالة، ويكفل القانون استقلال القضاء».

فأصبح لزاما على السلطة التشريعية، التي يحملها الدستور أمانة كفالة استقلال القضاء، احترام أحكامه في كل ما تمارسه من صلاحيات دستورية.

ذلك أن من عناصر استقلال القضاء وحماية العدالة واحترام مبدأ سيادة القانون والدولة القانونية: احترام أحكام القضاء، فلا يجوز وقف تنفيذها أو الامتناع عنه أو تعطيله، إلا بالطعن عليها في درجات التقاضي المختلفة، لذلك يصبح تنفيذ الأحكام القضائية هو أحد أهم واجبات النيابة العامة الدستورية ومسؤولياتها.

ومع كل الاحترام والتقدير لقضائنا الشامخ فإن الخطأ وارد في أحكام القضاء، ذلك أن الرسول عليه الصلاة والسلام قال، وهو أول قاض في الإسلام وسيد القضاة: «إنما أنا بشر أخطئ وأصيب، وإنكم تختصمون إليّ، ولعل أحدكم ألحن بحجته من أخيه، فإذا قضيت له بحق أخيه، فقد أقطعته جمرة من نار فلا يأخذها».

إلا أن البشرية، على الرغم من ذلك، قد ارتضت قبول قاعدة «حجية الحكم القضائي» لأسباب أهمها الرغبة في وضع حد للخصومات وحماية العدالة، حتى أصبحت «حجية الأمر المقضي»، ولو في الخصومات العادية بين الأفراد، تتعلق بالنظام العام.

وتعني هذه القاعدة أن ما قال به الحكم القضائي، وأيا كانت درجة المحكمة التي أصدرته إذا صار نهائيا باتا، غير قابل للطعن فيه بأي وجه من الوجوه، عنوان للحقيقة، بمعنى أن ما قال به الحكم هو الحق بعينه، وأن ما يناقضه بعيد عن الحقيقة.

وهو ما كنا قد طرحناه في مقالنا المنشور على صفحات «الجريدة» يوم الأحد 4 الجاري، تحت عنوان «عود حميد للدكتور وليد... ويبقى الدستور».

المعطية الثالثة: مخالفة مبادئ الشريعة الإسلامية

فيما نصت عليه المادة 2 من الدستور من أن «دين الدولة الإسلام، والشريعة الإسلامية مصدر رئيسي للتشريع».

وفي تفسير المذكرة التفسيرية للدستور لهذا النص أنه «إنما يحمل المشرع أمانة الأخد بأحكام الشريعة الإسلامية ما وسعه ذلك، ويدعوه الى هذا النهج دعوة صريحة واضحة».

وتقرر الأحكام الشرعية في أدلتها الكلية وقواعدها الأصولية مبدأ المساواة أمام القانون، والذي لا يعرف التفرقة أو التمييز بين العباد.

حيث يقول الرسول عليه الصلاة والسلام: «الناس سواسية كأسنان المشط»، ولا تقتصر المساواة أمام القانون والقضاء على الرعية وحدها، بل تشمل النبي والولاة، لا تفريق بين شريف ووضيع، وقد قال الرسول صلى الله عليه وسلم: «لو أن فاطمة بنت محمد سرقت لقطعت يدها».

وقد شكا رجل من أهل مصر، ابن عمرو بن العاص إلى عمر بن الخطاب، رضي الله عنه، فأمر المصري بضرب ابن الأكرمين، قائلا له: «متى استعبدتم الناس، وقد ولدتهم أمهاتهم أحرارا»؟!

وهو ما جسدته المادتان (7) و(29) من الدستور، فنصت أولاهما على ان «العدل والحرية والمساواة دعامات المجتمع».

كما نصت المادة (29) على ان الناس سواسية في الكرامة الإنسانية، وهم متساوون لدى القانون في الحقوق والواجبات العامة، لا تمييز بينهم في ذلك بسبب الجنس أو الأصل او اللغة او الدين.

ولا تعدو الحصانات الدستورية التي كفلها الدستور لاعضاء مجلس الامة ان تكون استثناء من هذا الأصل، لضرورة قدرها المشرع الدستوري في حماية العضو في أدائه لمسؤولياته الدستورية واستخدامه لحقوقه الدستورية، والضرورة تقدر بقدرها، والاستثناء لا يجوز التوسع فيه.

لا لتقليص صلاحيات مجلس الأمة في إسقاط العضوية ونعم لمزيد من الضمانات

أقترح على نواب المجلس المحترمين تبني التعديل التشريعي التالي للمادة (16) من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة بما يحقق الضمانات الآتية:

1 - قصر حالات إسقاط العضوية على الأحكام القضائية الصادرة بعقوبة مقيدة للحرية.

2 - استبعاد شرط حمد السيرة وحسن السمعة الذي يطبق عند مراجعة قوائم المرشحين للانتخابات البرلمانية، باعتباره حكما عاما يسري دون نص على شغل المناصب العامة، فقد يساء استخدامه، كما حدث في التجارب البرلمانية الأخرى، وهو ما ضربنا عليه عددا من الأمثلة التي وقعت في هذه التجارب في الحلقة الأولى من هذه الدراسة التي نشرت يوم الأحد 11/11/2018.

3 - إتاحة الطعن في القرارات الصادرة بإسقاط العضوية أمام القضاء.

وقد سبق لمجلس الأمة أن نزل عن اختصاصه المنصوص عليه في المادة (95) من الدستور التي تنص على أن «يفصل مجلس الأمة في صحة انتخاب أعضائه...» في القانون الصادر بإنشاء المحكمة الدستورية، وكان النص الدستوري يجيز للمجلس أن يعهد بهذا الاختصاص لجهة قضائية، في ضوء ما سوف يسفر عنه تطبيق أحكام هذه المادة في استهلال العمل بالدستور، تقديرا من المجلس بأن القضاء لا تخالطه عوامل سياسية، أسفرت عنها تجارب المجلس السابقة في تطبيق هذا النص.

وقد جاء اختصاص المجلس بهذا الأمر في المادة 16 من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة وليس في نص دستوري.

اقتراح بقانون بتعديل بعض أحكام اللائحة الداخلية لمجلس الأمة الصادرة بالقانون رقم 12 لسنة 1963

- بعد الاطلاع على الدستور

- وعلى القانون رقم 16 لسنة 1960 بإصدار قانون الجزاء وتعديلاته

- وعلى القانون رقم 17 لسنة 1960 بإصدار قانون الإجراءات والمحاكمات الجزائية

- وعلى القانون رقم 35 لسنة 1962 في شأن انتخابات أعضاء مجلس الأمة وتعديلاته

- وعلى القانون رقم 12 لسنة 1963 في شأن اللائحة الداخلية لمجلس الأمة

- وعلى القانون رقم 20 لسنة 1981 بإنشاء دائرة بالمحكمة الكلية لنظر المنازعات الإدارية

وافق مجلس الأمة على القانون الآتي نصه، وقد صدقنا عليه وأصدرناه.

(مادة أولى)

تضاف الى المادة 16 من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة المشار إليها الفقرتان التاليتان بالنص التالي:

«لا تسري أحكام هذه المادة على أي ادعاء بفقد النائب شرط حمد السيرة وحسن السمعة»، كما لا تسري إلا على الأحكام الصادرة بعقوبة مقيده للحرية.

ويجوز لذوي الشأن الطعن في القرارات الصادرة تطبيقا لأحكام هذه المادة أمام الدائرة الإدارية بالمحكمة الكلية.

(مادة ثانية)

على رئيس مجلس الوزراء والوزراء – كل فيما يخصه - تنفيذ أحكام هذا القانون، ويعمل به من أول الشهر التالي لتاريخ نشره في الجريدة الرسمية.

أمير دولة الكويت

صباح الأحمد الصباح

مشاري العنجري واستقلال القضاء

يعتبر القانون رقم 2 لسنة 1996 بتعديل القانون رقم 31 لسنة 1970 بتعديل قانون الجزاء من إنجازات النائب المحترم، نائب رئيس مجلس الأمة الأسبق، مشاري العنجري، عندما حمل حقيبة وزارة العدل، في الفصل التشريعي السابع، ليستكمل بهذا الإنجاز منظومته الرائعة في استقلال القضاء التي أقرها المجلس في هذا الفصل، وصدرت بالقانون رقم 10 لسنة 1996، فقد كان يرى أن استقلال القضاء لا يكتمل دون حماية أحكامه بعقوبة تطول الموظف العام الذي يمتنع عن تنفيذ حكم قضائي.

الخطأ وارد في الأحكام ونفاذها واجب وقد قال الرسول - قاضي القضاة وسيدهم وأول قاض في الإسلام: «إنما أنا بشر أخطئ وأصيب»

لابد من احترام أحكام القضاء والعمل على تنفيذها باعتبارها الركيزة الأولى لقيام الدولة القانونية

عقبة قانونية تحول دون تنفيذ قرار المجلس هي الحكم القضائي الذي ينفذ بالقوة الجبرية

الدستور يلزم النيابة العامة في المادة 167 بتنفيذ الأحكام القضائية

القانون يعاقب الموظف العام الذي يمتنع عن تنفيذ احكام القضاء بالحبس والعزل

ليس في مقدور أي سلطة وقف تنفيذ حكم قضائي واجب النفاذ

الحصانة القضائية التي تُرفع في حالة الجرم المشهود التي يرجح معها الاتهام تسقط من باب أولى بصدور حكم بالإدانة

قرار رفض إسقاط العضوية لا يعيد الحصانة القضائية النيابية للعضوين بعد سقوطها لأن الساقط لا يعود